Tugas Ekonomi | MENGENAI UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH

MENGENAI UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH

Ditjen Pengelolaan Utang Negara melaporkan apabila total utang pemerintah di tahun 2012 ini akan mendekati angka Rp 2.000 triliun. Cukup mengejutkan melihat besarnya kenaikan utang luar negeri pemerintah. Tahun 2009 lalu dilaporkan sekitar Rp 1.600an triliun atau meningkat sebanyak lebih dari Rp 300 triliun hanya dalam kurun waktu 3 tahun. Pada tutorial perekonomian kali ini akan dibahas mengenai pengertian utang luar negeri pemerintah Indonesia dan penggunaannya.

Pengertian dan Definisi

Utang luar negeri merupakan jenis pinjaman yang berasal dari luar negeri dan memiliki persyaratan tertentu yang dibebankan kepada pihak
(negara) penerima utang tersebut. Dalam pengertian anggaran negara, utang luar negeri disebut juga sebagai sumber pendanaan alternatif yang digunakan untuk pembiayaan anggaran negara. Di satu sisi, utang luar negeri dapat menjadi sumber pendanaan anggaran (APBN), akan tetapi di sisi lain menjadi beban anggaran, karena dibebankan persyaratan pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri.

Keputusan untuk mengambil utang luar negeri dikarenakan keterbatasan sumber-sumber pendanaan ataupun pembiayaan di dalam negeri. Pemerintah membutuhkan pendanaan yang cukup besar untuk sejumlah pengeluaran yang tidak bisa hanya mengandalkan dari sumber penerimaan dalam negeri. Misalnya, untuk keperluan penyediaan infrastruktur, pendanaan tahap awal pelaksanaan program pembangunan, dan pendanaan dalam negeri lainnya. Idealnya pengeluaran hendaknya menyesuaikan dengan besarnya sumber-sumber pendanaan di dalam negeri. Namun, melihat dinamika pembangunan dan kebutuhannya akan membuka pilihan alternatif pendanaan yang berasal dari luar negeri berupa utang.

Disebut utang luar negeri, karena sumber diperolehnya pinjaman bersyarat tersebut berasal dari luar negeri. Dalam pos APBN terdapat sumber pembiayaan yang berasal dari luar negeri maupun dari dalam negeri. Bentuk utang luar negeri dapat berupa dana segar ataupun berupa dana yang sudah dikonversikan ke dalam bentuk program ataupun proyek tertentu. Bentuk lain dari utang luar negeri dapat berupa surat-surat utang atau obligasi negara. Sekalipun tergolong utang luar negeri, akan tetapi seperti surat utang ataupun obligasi negara memiliki mekanisme pembayaran yang berbeda dengan utang luar negeri. Itu sebabnya, dalam pencatatan maupun pelaporannya pada APBN dipisahkan antara utang luar negeri dan pos surat-surat berharga negara.

Utang luar negeri yang dibahas di sini adalah utang luar negeri pemerintah. Dalam hal ini, pihak yang menerima dan atau mengajukan utang luar negeri adalah pihak pemerintah. Selain utang luar negeri terdapat istilah lain yang disebut utang luar negeri swasta di mana pihak yang mengajukan adalah pihak swasta di suatu negara. Sekalipun berbeda, akan tetapi besarnya utang luar negeri swasta ini pun harus dikendalikan oleh pihak pemerintah.

Komponen-Komponen Dalam Utang Luar Negeri

Sebenarnya lebih tepat disebutkan istilah-istilah yang berhubungan dengan utang luar negeri. Seperti halnya di dalam penganggaran atau pembukuan, jika berutang, maka akan dikenal istilah bunga utang dan cicilan utang. Begitu pula dalam pengertian utang luar negeri terdapat beberapa istilah yang merupakan komponen-komponen di dalam utang luar negeri pada APBN. Beberapa komponen di dalam utang luar negeri pada APBN terdapat pembayaran bunga utang luar negeri, penarikan pinjaman luar negeri, dan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri.

Setiap kali pemerintah mendapatkan utang luar negeri, maka pencatatannya dilakukan pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada kelompok pos pembiayaan luar negeri. Setelah mendapatkan persetujuan dari DPR RI, pemerintah akan mengajukan secara resmi penarikan pinjaman dari negara lain ataupun kelompok/konsorsium tertentu untuk mendapatkan pinjaman. Perjanjian utang yang ditandatangani meliputi besarnya bunga utang dan besarnya pembayaran cicilan pokok utang. Keseluruhan penarikan utang luar negeri tersebut dicatat pada APBN, yaitu pada pos penarikan pinjaman luar negeri bruto. Ada dua macam bentuk penarikan utang luar negeri yang dicatat dalam APBN, yaitu pinjaman dalam bentuk program dan pinajaman dalam bentuk proyek.

Bunga utang merupakan beban finansial yang dikenakan kepada pihak peminjam/pengutang sebagai bentuk konsekuensi yang telah disepakati. Pembayaran bunga utang luar negeri dalam APBN dicatat di dalam pos pengeluaran rutin, yaitu pada pos pembayaran bunga utang atau masuk ke dalam pos pembayaran bunga utang luar negeri. Dimasukkannya pembayaran bunga utang luar negeri ke dalam pos pengeluaran rutin dikarenakan untuk menunjukkan besarnya beban anggaran sebagai konsekuensi keputusan pemerintah mengambil utang luar negeri.

Selain bunga utang luar negeri, pemerintah diharuskan pula membayarkan sejumlah cicilan pokok utang luar negeri. Besarnya pembayaran cicilan tersebut disesuaikan dengan kesepakatan utang antara pemerintah dan pihak yang memberikan utang kepada pemerintah. Dalam hal ini, utang luar negeri yang telah diterima akan dibayarkan secara bertahap hingga masa berakhirnya atau masa jatuh tempo utang luar negeri pemerintah. Karena sifatnya tidak mendesak, maka pencatatannya ditempatkan pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada pos pembiayaan luar negeri dan pos pembayaran cicilan pokok utang luar negeri (amortisasi).

Lalu berapakah besarnya total utang luar pemerintah?

Pengelolaan utang luar negeri pemerintah dilakukan langsung oleh Kementrian Keuangan RI atau Departemen Keuangan RI. Total utang luar negeri pemerintah tidak dicantumkan dalam APBN, karena APBN hanya mencatat aliran anggaran yang masuk dan keluar. Untuk utang luar negeri dikelola secara khusus pada direktorat jenderal (ditjen) pengelolaan utang negara. Ini berarti pencatatan mengenai besarnya total utang luar negeri pemerintah Indonesia dapat diketahui melalui situs Departemen Keuangan (Depkeu) atau dapat pula langsung menuju situs Ditjen Pengelolaan Utang Negara. Pencatatan utang luar negeri pemerintah dilakukan pula oleh pihak Bank Indonesia pada pos neraca pembayaran yang dicantumkan dengan istilah posisi utang luar negeri pemerintah. Angka yang dicantumkan dinyatakan ke dalam satuan mata uang Dolar. Dalam hal ini, pihak BI mencatat pula posisi utang luar negeri swasta ke dalam ringkasan neraca pembayaran.

Mengenai Rasio Utang Luar Negeri

Pemerintah selalu menggunakan indikator utang yang disebut rasio utang luar negeri terhadap PDB. Menurut perhitungan rasio tersebut, utang luar negeri pemerintah Indonesia masih tergolong rendah dibandingkan dengan rasio serupa yang dimiliki Jepang, Amerika, dan beberapa negara lainnya. Apakah sesungguhnya makna rasio utang luar negeri terhadap PDB dan apakah ada ukuran rasio utang luar negeri lainnya.

Rasio utang luar negeri terhadap PDB menunjukkan besarnya total utang luar negeri pemerintah terhadap besarnya Produk Domestik Bruto (PDB) setiap tahunnya. Rasio tersebut menggambarkan besarnya kewajiban finansial dari pemerintah terhadap besarnya kapasitas produksi di dalam negeri yang dicatatkan ke dalam PDB. Tidak sedikit kalangan ekonom yang mengkritik penggunaan rasio utang luar negeri pemerintah terhadap PDB yang tidak mencerminkan kondisi sesungguhnya dari beban keuangan negara. Aktivitas perekonomian bisa jadi mencerminkan potensi ekonomi bagi pemerintah untuk dapat membayarkan utang luar negeri. Namun, seberapa besar potensi ekonomi tersebut dapat diserap tergantung dari pengelolaan dan sistem penyerapannya ke dalam anggaran negara.

Indikator utang luar negeri lainnya adalah debt service ratio atau disebut DSR, yaitu rasio perbandingan besarnya cicilan pokok utang luar negeri plus bunga utang luar negeri terhadap total cadangan devisa setiap tahunnya. Sebelum tahun 2000, indikator DSR cukup populer diterapkan sebagai kontrol atas kebijakan utang luar negeri di mana implikasi dari kebijakan utang luar negeri akan berakibat beban pada keuangan negara. Masalah yang perlu diperhatikan pada beban keuangan negara berupa bunga utang luar negeri dan cicilan pokok utang luar negeri adalah besarnya cadangan devisa. Pembayaran tersebut tentunya akan menggunakan alat devisa berupa mata uang asing. Besarnya cadangan devisa harus diperhatikan atau dikontrol pemanfaatannya, agar nantinya dapat pula mencukupi keperluan impor atas kebutuhan di dalam negeri. Nilai indikator DSR diberikan batasan sebesar 15% yang dapat ditoleransi di mana di atas 15% dikatakan berada dalam kondisi waspada.

Selain dua indikator di atas, terdapat satu indikator yang berhubungan dengan pengelolaan utang oleh pemerintah, yaitu rasio pembayaran cicilan pokok utang luar negeri terhadap total penarikan utang luar negeri setiap tahun. Tidak ada ketentuan atas batasan baku atas angka toleransi atas rasio tersebut. Idealnya dibawah angka 50%, karena jika di atas 100%, maka penarikan utang luar negeri dikatakan sudah tidak lagi efektif. Jika angka rasio utang tersebut di atas 100%, maka pada APBN akan ditunjukkan angka yang negatif pada pos pembiayaan APBN, yaitu pada pos sumber pembiayaan dari luar negeri. Ini berarti, pemerintah dikatakan “tekor” atau penarikan utang luar negeri hanya digunakan untuk menutupi pembayaran cicilan pokok utang luar negeri ditambahkan kekurangannya.

Penyebab Utang Luar Negeri Indonesia

Utang Luar Negeri merupakan konsekuensi biaya yang harus dibayar sebagai akibat pengelolaan perekonomian yang compang-camping yang dimulai saat kepemimpinan orde baru dan ditambah lagi proses pemulihan ekonomi yang tidak komprehensif dan konsisten.

Data Utang Luar Negeri Indonesia (2001-2009** )

* 2001 : 58,791 miliar USD

Tambahan Utang (5,51 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (4,24 miliar USD)

* 2002 : 63,763 miliar USD

Tambahan Utang (5,65 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (4,57 miliar USD)

* 2003 : 68,914 miliar USD

Tambahan Utang (5,22 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (4.96 miliar USD)

* 2004 : 68,575 miliar USD

Tambahan Utang (2,60 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (5,22 miliar USD)

* 2005 : 63,094 miliar USD

Tambahan Utang (5,54 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (5,63 miliar USD)

* 2006 : 62,02 miliar USD

Tambahan Utang (3,66 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (5,79 miliar USD)

* 2007 : 62,25 miliar USD

Tambahan Utang (4.01 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (6,32 miliar USD)

* 2008 : 65,446 miliar USD

Tambahan Utang (3,89 miliar USD), Cicilan Utang + Bunga (5,87 miliar USD)

* 2009*: 65,7 miliar USD

Tambahan Utang (????), cicilan utang + bunga (>5 miliar USD)

* 1 USD = Rp 12.000 (asumsi rata-rata) -

** Data Utang Indonesia per 31 Januari 2009. www.dmo.or.id atau Perkembangan Utang Pemerintah 2001-2009

TIGA KOMPONEN BIAYA YANG HARUS DIPENUHI PEMERINTAH SEBAGAI PEMINJAM

    Biaya di muka (front and fee)

    Biaya bunga (interest) yang harus disesuaikan dengan London Interest Bond and Obligation Rate (LIBOR)

    Biaya komitmen (commitment fee) yang harus dibayarkan jika pemerintah terlambat (sesuai jadwal yang disepakati) melakukan pencairan pinjaman

Di antara tiga biaya yang sangat memberatkan itu, biaya front and fee dan commitment fee adalah biaya-biaya yang tidak tampak atau jelas ke mana alirannya. Biaya front and fee yang harus dikeluarkan pemerintah atau negara peminjam sebesar 1 persen dari total pinjaman yang diajukan ini tidak jelas untuk apa ditujukan, sebab segala hal yang berkaitan dengan urusan pinjam-meminjam telah terdapat biaya operasionalnya masing-masing. Karena itu, biaya di muka selama Indonesia terlibat dalam urusan utang luar negeri dengan pihak lender, selain sangat sulit untuk dilacak dan merugikan negara, bisa jadi telah terjadi “permainan” antara pihak-pihak yang terlibat dalam proses ini dan Bank Dunia. Oleh karena itu, proyek-proyek yang dibiayai utang semacam ini, sebelum terjadi loan agreement, telah menguap, dan inilah yang menurut perhitungan ekonomis tidak dapat dipertanggungjawabkan. Akibatnya, kaitan antara pinjaman yang diterima dan tujuan penanggulangan kemiskinan secara nasional menjadi sangat lemah dan hanya menguntungkan sekelompok orang.

NEOKOLONIALISME, UTANG LUAR NEGERI, DAN DEFORESTASI

Sejarah negara-negara utara termasuk Indonesia adalah sejarah kolonialisme, hampir tiga setengah abad bangsa ini dihisap kekayaan alamnya untuk membesarkan Imperium negara induk. Setelah fase kolonisasi, tumbuh gerakan kemerdekaan untuk mewujudkan kemandirian secara politik di negara-negara selatan. Seiring dengan itu terjadi pula perubahan paradigma pembangunan yang berorientasi pada pertumbuhan. Sebuah doktrin yang menyakini bahwa pertumbuhan yang terus menerus melalui mekanisme produksi sebagai sentral dari eksistensi manusia.

Sedangkan di negara-negara utara karena didorong oleh terjadinya revolusi industri, mengakibatkan bertambahnya kebutuhan akan sumber daya produksi yang tidak lain berasal dari negara-negara selatan, kebutuhan akan faktor produksi tersebut memunculkan ketergantungan. Ketergantungan negara-negara utara akan faktor produksi harus dibayar mahal oleh negara-negara selatan. Atas nama pertumbuhan mereka mensubordinasikan alam hanya sebagai faktor pendorong pertumbuhan yang bisa dieksploitasi berdasarkan kebutuhan manusia tanpa melihat daya tahan ekologi dan akibat yang timbul dari eksploitasi dan penghisapan tanpa batas.

Penghisapan tersebut melalui perusahaan multinasional yang berada di balik negara maju. Mereka menggunakan kekuatan modal dan utang luar negeri sebagai alat untuk melakukan eksploitasi terhadap kekayaan alam Indonesia. Praktek awal penghisapan neoliberal terjadi ketika pemerintah orde baru (orba) membuat undang-undang Penanaman Modal Asing. Lewat produk hukum tersebut pengelolaan sumber daya alam secara bulat-bulat diserahkan pada kuasa modal asing. Pada tahun 1971 terjadi kesepakatan antara pemerintah orde baru dengan para penguasa modal internasional untuk membagi-bagi mineral Indonesia kepada perusahaan asing seperti Caltex, Frontier, IIAPCO-Sinclair dan Gulf-Western. Empat tahun sebelumnya, Soeharto terlebih dahulu menyerahkan 1,2 juta hektar tanah di Papua kepada Freeport McMoran dan Rio Tinto. Aturan fiskal disesuaikan sedemikian rupa sehingga memungkinkan perusahaan-perusahaan ini mengalirkan pendapatannya langsung ke pusat-pusat kemakmuran di Amerika Serikat, Jepang dan Eropa.

Pola eksploitasi yang terjadi pada masa kolonial kini menemukan bentuk baru meskipun masih menunjukkan cirinya yang mendasar (conquer, control, and exploit). Seperti yang didefinisikan oleh Soekarno yang dimaksud ekonomi kolonial adalah sebuah perekonomian yang memiliki tiga ciri, yaitu: merupakan sumber bahan baku bagi negara-negara industri, merupakan pasar bagi hasil industri mereka, dan merupakan tempat berinvestasi bagi modal negara-negara industri tersebut (Weinsten, 1976:213).

Penjabaran demokrasi ekonomi, sebagaimana tercermin dalam konstitusi, adalah pertama, keikutsertaan seluruh anggota masyarakat dalam proses produksi; kedua, keikutsertaan seluruh anggota masyarakat dalam menikmati hasil-hasil produksi; dan ketiga, penyelenggaraan produksi dan pembagian hasil-hasilnya itu harus berlangsung di bawah pengawasan anggota-anggota masyarakat. Namun cita-cita tersebut harus terpatahkan karena negara-negara maju tidak menginginkan struktur ekonomi kolonial tersebut berubah. Lewat globalisasi neoliberal yang didengungkan, negara maju berusaha untuk mengintegrasikan ekonomi Indonesia dengan kekuatan modal internasional dengan meliberalisasi dan mengeksploitasi kekayaan alam yang didesakkan lewat pengucuran utang.

Gagasan tentang utang dalam praktek neo kolonialisme dipaparkan pertama kali oleh Teresa Hayter. Berdasarkan penelitian yang dibiayai oleh Bank Dunia di empat negara Amerika Latin yaitu Colombia, Chile, Brazil dan Peru. Hasil dari studinya tersebut dibukukan dengan judul “Aid as Imperialims” yang diterbitkan pada tahun 1971. Dalam bukunya, Hayter menyimpulkan bahwa utang luar negeri bukan transfer sumber daya yang tanpa syarat namun harus diikuti dengan pembelian barang dan jasa dari negara pemberi pinjaman, larangan untuk kebijakan ekonomi tertentu misalnya menasionalisasi perusahaan asing dan permintaan untuk melakukan kebijakan ekonomi tertentu yang menguntungkan pihak asing.

Tekanan untuk melakukan kebijakan tertentu yang dilakukan oleh negara atau lembaga kreditor menyebabkan terjadinya liberalisasi dalam pengelolaan ekonomi. Lewat Structural Adjusment Program (SAP) yang menyertai setiap transaksi pengucuran utang, negara peminjam dipaksa untuk menuruti resep generic neoliberal yaitu kebijakan anggaran ketat, pengurangan subsidi untuk kebutuhan sosial termasuk pertanian, peningkatan peran pasar dan berorientasi eksport. Sedangkan bertumpuknya utang luar negeri mengakibatkan terjadinya apa yang disebut fisher paradoxs. Dimana utang baru digunakan untuk menutupi utang lama.

Dengan beban pembayaran utang yang terus meningkat maka pemerintah harus mengupayakan peningkatan pendapatan, salah satunya melalui peningkatan pemenuhan kebutuhan kayu untuk industri pada tahun 2006 nilai ekspor dari industri kayu minus pulp mencapai Rp. 29,53 triliun atau 4 persen dari total ekspor Indonesia. Sedangkan kebutuhan industri terhadap kayu tahun 2006 sudah mencapai 96,19 juta meter kubik pertahun. Sementara kemampuan hutan alam dan Hutan Tanaman Industri dalam mensuply kayu hanya mencapai 46,77 juta meter kubik/tahun. Lebih dari 30 juta meter kubik kayu ditebang secara ilegal di Indonesia pada tahun 2006, belum termasuk penyelundupan kayu ke Malaysia dan Singapura yang angkanya diperkirakan mencapai 12 juta meter kubik/tahun.

Belum lagi ditambah dengan penebangan hutan yang digunakan untuk perkebunan sawit sampai tahun 2006, 20,29 juta hektar hutan telah dilepaskan untuk perkebunan sawit, dari 20,29 juta ha, hanya 6,7 juta ha yang ditanami kelapa sawit. Sisanya ditinggalkan setelah diambil kayunya. Hingga tahun 2006 laju deforestasi di Indonesia mencapai 2, 72 juta hektar per tahun.

Kebijakan neoliberal pemerintah yang mengekstrasi kekayaan alam terutama hutan malah mengakibatkan kerugian yang sangat besar. Kerugian dari 59 kali bencana banjir dan longsor pada tahun 2006 mencapai Rp. 8,158 triliun, meliputi korban jiwa 1250 orang, 364 ribu rumah rusak dan 136 ribu area pertanian rusak, sedangkan kayu yang hilang dari penebangan liar pada tahun 2006 mencapai Rp. 22, 862 triliun. Kerugian akibat tebangan illegal ditambah banjir dan longsor pada tahun 2006 sebesar Rp. 31,020 triliun setiap tahun membuat defisit devisa negara sebesar Rp. 1,484 triliun.

Dengan demikian seharusnya pemerintah tidak menggunakan kebijakan yang mengeksploitasi alam dalam menyelesaikan permasalahan utang luar negeri. Karena praktek penghisapan akan tetap terjadi jika utang luar negeri masih membebani anggaran negara. Maka langkah pertama untuk membebaskan diri dari perangkap neoliberal adalah mendesak pengurangan utang luar negeri dan menghentikan ekstrasi kekayaan alam yang disyaratkan oleh negara dan lembaga kreditor. Karena telah terbukti bahwa pembangunan yang mendewakan pertumbuhan dan mengorbankan lingkungan malah melanggengkan penghisapan melalui kekuatan modal internasional.